• Barbara Alba

Giustizia: la riforma Cartabia punto per punto


Il 16 giugno 2022, a pochi giorni dal fallimento del referendum in materia giustizia, il Senato ha approvato il disegno di legge in materia di adeguamento dell’ordinamento giudiziario, eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e costituzione e funzionamento del CSM (Consiglio Superiore della Magistratura).


La riforma, presentata a settembre 2020 dall’allora ministro della giustizia Alfonso Bonafede, è stata varata con 173 Sì, 37 No e 16 astenuti e si incardina all’interno di una più ampia riforma che ha apportato modifiche al processo civile e penale. Le previsioni contenute nel testo cercano di dare una risposta alle deformazioni del sistema, portate alla luce dagli scandali che hanno investito la magistratura.

Se da un lato l’approvazione della riforma ha ottenuto il plauso di quanti la invocavano da tempo, dall’altra non sono mancate le polemiche, sia nel mondo della politica che della magistratura.

Durissimo Matteo Renzi, leader di Italia viva, che ha così commentato: “È una riforma più inutile che dannosa. Il vero problema dello strapotere delle correnti e del fatto che chi sbaglia non paga mai, con la riforma Cartabia non si risolve – ha affermato Renzi – Le correnti continueranno a fare il bello e il cattivo tempo nel CSM. Peccato, una occasione persa.” [1]

D’altro canto, all’interno della magistratura si minacciano scioperi contro la riforma, contestata da tutte le correnti, che sottolineano il pericolo di rafforzamento delle fazioni interne politicizzate, dovuto al sistema maggioritario di elezione al CSM.

Vediamo ora i punti salienti della riforma e quali impatti avrà sul rinnovato ordinamento.


CSM: componenti e elezioni

Si prevede l’innalzamento del numero dei componenti del CSM, che saranno in totale 33. Invariata la presenza dei tre componenti di diritto: Presidente della Repubblica, Primo Presidente di Cassazione e Procuratore Generale presso la Cassazione. I membri laici, da 8 passeranno a 10. I membri togati passeranno da 16 a 20 componenti, di cui 2 magistrati di legittimità, 5 appartenenti alla magistratura requirente e 13 a quella giudicante. Le candidature non sono collegate a liste, pertanto ciascun candidato dovrà presentare la propria candidatura individuale.

Qualora non si raggiungesse il numero di candidati minimo o la parità delle quote di genere, si procederà al sorteggio.

Le modifiche investono anche il sistema elettorale che sarà di tipo misto, bi-nominale maggioritario, con una quota proporzionale per eleggere 5 tra i giudici di merito.

Elemento positivo è l’abrogazione dell’assoggettamento della candidatura alla raccolta delle firme, che permette a chiunque lo voglia di candidarsi. Dall’altra è possibile che le correnti, visto il sistema maggioritario, trovino il modo di esercitare la propria influenza puntando sui candidati, decisi a tavolino, appartenenti alla propria fazione. Ma in caso di sorteggio si introduce un elemento casuale che sottrae la possibilità di eventuali spartizioni.


Nomine a pacchetto e criteri di selezione

Per l’attribuzione di incarichi direttivi e semi-direttivi si procederà in ordine cronologico con le scoperture, per ovviare al sistema delle cosiddette “nomine a pacchetto”. Si darà spazio all’imparzialità delle nomine, con procedure di selezione trasparenti e l’audizione di non meno di tre candidati per il medesimo posto vacante. Inoltre, verranno pubblicati, a favore di una procedura trasparente, i curriculum vitae dei candidati e del vincitore. Il CSM dovrà rendere noti i requisiti e i criteri di valutazione presi in considerazione per l’assegnazione dell’incarico, considerando le attitudini, i meriti e l'anzianità del candidato. I membri laici dei Consigli giudiziari locali potranno esprimere il proprio giudizio di valutazione, a seguito del parere del consiglio dell’Ordine degli Avvocati. L’intento è quello di migliorare la formazione degli uditori e dei magistrati in ruolo, per cui si promuoveranno corsi di formazione organizzati dalla Scuola superiore della magistratura.


La valutazione dell’operato del magistrato

Dal 2006 è prevista l’apertura di un fascicolo per ciascun magistrato che ogni 4 anni deve presentare un resoconto della propria attività, con controlli a campione sull’attività svolta, sia al Consiglio giudiziario locale che al CSM. Il riordinamento prevede un aggiornamento del fascicolo di carattere annuale e non più ogni 4 anni, dove verranno segnalate gravi anomalie “in relazione all’esito degli affari nelle fasi o nei gradi successivi del procedimento” [2], e che si acquisiscano a campione i provvedimenti relativi agli affari trattati nei gradi successivi del giudizio. Inoltre, verrà considerato l’iter del lavoro svolto, per catturare complessivamente il lavoro. I risultati complessivi saranno confrontati con quelli raggiunti dai magistrati facenti parte dello stesso distretto.

La frequenza maggiore della valutazione è da considerarsi un elemento positivo, dal momento che permette di monitorare con costanza l’operato dei distretti, con l’inflizione di penalizzazioni di carattere economico in seguito alla seconda valutazione negativa e con la conseguente impossibilità di ricoprire incarichi semi-direttivi e direttivi. Se gli effetti sul piano valutativo costituiscono un monito nei confronti dei magistrati, dall’altra parte questo provvedimento potrebbe minare la libertà e l’indipendenza interna del giudice, accentuando la sua paura di discostarsi da una decisione presa in un grado di giudizio precedente per paura di danneggiare un collega.


Battuta d’arresto sulle porte girevoli politica-magistratura, limiti territoriali e collocazione fuori ruolo

Sono state inserite regole di modifica in materia di eleggibilità dei magistrati alle cariche elettive, con limiti temporali e territoriali. È introdotto, infatti, il divieto di ricoprire cariche elettive nazionali o locali in concomitanza con lo svolgimento delle funzioni di giudice o PM. Qualsiasi magistrato che abbia ricoperto cariche elettive, al termine del mandato, non può rientrare in magistratura e verrà collocato fuori ruolo in amministrazioni pubbliche, mentre i magistrati candidati ma non eletti per tre anni non potranno tornare a ricoprire le proprie funzioni nella regione appartenente alla circoscrizione elettorale in cui sono stati candidati né nel distretto giudiziario in cui ricoprivano le proprie funzioni prima della candidatura. Non potranno inoltre ricoprire le funzioni di PM, Gup e Gip. [3]

Per i magistrati che hanno ricoperto incarichi apicali nelle pubbliche amministrazioni, alla scadenza dell’incarico rimarranno un anno fuori ruolo e potranno rientrare in ruolo senza ricoprire incarichi direttivi. Le previsioni sono state introdotte nell’ottica di smantellare la commistione tra politica e potere giudiziario che inficiano l'imparzialità e terzietà del giudice.

Un altro punto su cui è intervenuta la normativa è la riduzione dei magistrati fuori ruolo con l’introduzione dell’obbligo di esercitare le proprie funzioni giurisdizionali per almeno 10 anni prima di essere distaccati dalla magistratura per un tempo massimo di 7 anni.


PM e media: divieto di dichiarazioni

Negli ultimi vent’anni in Italia abbiamo assistito alla “mediatizzazione dei processi”: i giornali e le trasmissioni si sono trasformati da luoghi di informazione in vere e proprie aule di tribunale. Da qui la stretta sulle dichiarazioni del PM, oggetto dell’articolo 11 del d.d.l, che verranno considerate degli illeciti disciplinari per i magistrati che informano la stampa rilasciando informazioni sulle attività di indagine, anche solo al fine di smentire notizie sbagliate. Le comunicazioni ufficiali ai giornalisti potranno essere rese esclusivamente dai Procuratori della Repubblica in conferenza stampa per casi di rilevanza pubblica.

La ratio della norma è la protezione del principio della presunzione di innocenza, che è messa in pericolo dalle influenze mediatiche. Questo punto è oggetto di critica e preoccupazione da parte dei giornalisti che vedono minata la loro possibilità di raccontare le vicende giudiziarie senza che siano corroborate dalle dichiarazioni degli addetti ai lavori.


Separazione tra le funzioni

Il nuovo testo prevede una separazione netta tra la funzione requirente e giudicante, ancora più stringente rispetto alla legge previgente. Se fino ad ora era possibile il passaggio di funzioni per 4 volte, con regole precise in merito ai requisiti e ai distretti di destinazione, d’ora in poi sarà possibile cambiare una sola volta.

Il passaggio di funzioni sarà ammesso unicamente nei primi dieci anni di carriera, a meno che un Pubblico Ministero (PM), non richieda il passaggio a funzioni giudicanti in materia civile. Quella della separazione delle funzioni è stata una storica battaglia della destra e sorprende la compattezza con la quale è stata votata la riforma, visti i temi che per anni hanno costituito terreno di scontro tra le parti politiche. Fra i detrattori di questa previsione si fa strada la critica che ravvede il rischio della cancellazione dell’unicità dell’ordinamento giudiziario. Fra i maggiori critici su questo punto c’è sicuramente la Associazione nazionale magistrati (ANM) che lo ha dichiarato incompatibile con le previsioni costituzionali e ha sottolineato il pericolo di isolare il PM, separando la cultura giuridica delle due funzioni.


Il progetto di riforma della giustizia aleggiava ormai da anni intorno alle aule parlamentari. Benefici e svantaggi della riforma potranno essere soppesati tra qualche anno, per ora possiamo limitarci a valutare l’entità della riforma. Appaiono soddisfacenti i risultati in materia di collocamento fuori ruolo e di norme in materia di eleggibilità che impongono una stretta al sistema, richiamando il magistrato alle peculiarità del proprio ruolo, incompatibile con logiche politiche e di potere che dovrebbero rimanere separate da esso. Dall’altra ci sono punti, come il sistema elettorale per il CSM e la separazione delle carriere che costituiscono un tiepido tentativo di riforma, si veda la mancata introduzione del sorteggio, che non modifica radicalmente il sistema e rischia di peggiorare la situazione invece di migliorarla, rafforzando le dinamiche di potere delle correnti. La ministra Marta Cartabia – attuale ministra della giustizia – ha parlato di “riforma epocale”, ma siamo ben lontani da una riforma epocale. È un inizio, ma si poteva fare di più.


Fonti:

[1] Redazione, "La riforma del Csm è inutile", dice Renzi, che ha ragione ma anche un po' torto, Il Foglio, 12 aprile 2022, https://www.ilfoglio.it/giustizia/

[2] Disegno di legge n.2595, Deleghe al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura, https://www.senato.it/

[3] PM: pubblico ministero.

Gip: giudice per le indagini preliminari.

Gup: giudice per l’udienza preliminare.

[4] Patrizio Gattari e Amina Simonetti, Concorso in magistratura in tempo di Covid: brevi riflessioni sulle ragioni del fallimento, Questione Giustizia, 12 giugno 2022, https://www.questionegiustizia.it/